Crisis bij het BIT?

Achtergrond

Al vele jaren staan ICT-projecten bij de overheid in een kwaad daglicht. Vele projecten mislukken, er is veel ophef over enorme overschrijdingen van tijd en budget. ICT-projecten van de overheid zijn zeer vaak negatief in het nieuws.

In 2015 werd door de Tweede Kamer de Tijdelijke Commissie ICT ingesteld onder leiding van Ton Elias. Deze commissie onderzocht een aantal ICT-projecten en zocht naar een rode lijn. Het viel op dat een van de grootste ICT-drama’s, het project SPEER van het Ministerie van Defensie, niet op de lijst van de “Commissie Elias” stond.

Uiteindelijk adviseerde de commissie om het Bureau ICT-toetsing (BIT) op te richten. Vanwege het grote belang en de onafhankelijkheid zou het BIT geplaatst moeten worden binnen het Ministerie van Algemene Zaken, onder de verantwoordelijkheid van de Minister-President.

Het parlement was het grotendeels eens met de conclusie van de commissie. Het BIT werd ingericht maar het parlement besloot om het bureau te plaatsen onder de CIO-Rijk binnen het Ministerie van BZK.

Sinds de start van het BIT waren er kritische geluiden te horen. Men zou onvoldoende kritisch, inconsequent en te laat reageren op problemen. Ook was er ophef over personen wat leidde tot verplaatsing van het BIT; het viel niet meer onder de CIO-Rijk. Recent kwamen berichten naar buiten dat diverse belangrijke spelers het BIT verlieten, volgens de wandelgangen uit onvrede met het beleid.

Fundamentele problemen

In mijn optiek waren de problemen bij het BIT grotendeels te voorzien: de verkeerde problemen werden aangepakt binnen de verkeerde cultuur, de verkeerde organisatie en door de verkeerde personen.

Verkeerde problemen

Het ging al vanaf het begin mis. De Commissie Elias richtte zich op ICT-projecten. Uiteraard volgt deze redenering het algemene gevoel dat juist dit soort projecten bijzonder is en daardoor grotere problemen oplevert. Het is helaas zo dat projecten die niets met ICT te maken hebben ook vaak grote problemen opleveren. Een voorbeeld is de aanschaf van de nieuwe auto voor de politie. Om nog maar te zwijgen over de problemen bij het UWV, de Belastingdienst, de Nationale Politie en de "hervormingen" van de zorg.

De echte problemen hebben weinig met ICT te maken maar veel meer met een organisatiecultuur die is gericht op stabiliteit en efficiëntie. Een gevolg is dat elke verandering, en dus ook (ICT) projecten, verkeerd worden aangestuurd en problemen opleveren. Dat het bij ICT-projecten mogelijk meer spraakmakend is, zou niet relevant mogen zijn.

ICT-projecten komen in de problemen omdat het ICT-projecten zijn

Op verzoek van een parlementslid heb ik mij in 2013 gericht op een van de meest aansprekende ICT-projecten: SPEER bij het Ministerie van Defensie. Mijn analyse had als kern dat men zich mechanisch richtte op ICT terwijl de verandering vooral organisatorisch, logistiek was. ICT werd gezien als doel waar het slechts een middel was. Deze problematiek is niet uniek voor de overheid; een SAP-implementatie bij Lidl mislukte kostbaar op vergelijkbare wijze.

Op verzoek van Managementsite heb ik een verkorte versie geschreven van mijn SPEER-analyse. Deze bijdrage kreeg als titel: ICT-projecten komen in de problemen omdat het ICT-projecten zijn. Er zijn slechts heel weinig echte ICT-projecten. Dit zijn projecten van puur technische aard waarbij geen directe eisen en wensen van eindgebruikers in geding zijn. Voorbeelden zijn het inrichten van een server. Verreweg de meeste “ICT-projecten” zijn echter niet primair technisch maar organisatorisch van aard. Wanneer de focus op de techniek komt te liggen onder aansturing van een technische ICT-manager (CIO), zijn problemen als bij SPEER en Lidl volstrekt voorspelbaar.

De Tijdelijke Commissie ICT ging hieraan volstrekt voorbij.

Het BIT – ICT expertise

De commissie Elias wilde met het BIT meer ICT-expertise binnenhalen als "waakhond". Op grond van het voorgaande mag duidelijk zijn dat ik dat niet als oplossing zag maar eerder als versterking van de problemen.

Er is hier sprake van een cultureel probleem. De vragende kant, een klant of opdrachtgever, zal zich richten op voordelen van een verandering. Daarentegen zal de leverende kant, de leverancier of opdrachtnemer, zich richten op het maken van het product en op de techniek. Ongeacht of de klant daarmee voordelen zal kunnen behalen of niet. Wanneer de opdrachtnemer macht krijgt, zoals vaak gebeurt met “ICT-projecten”, zal het resultaat niet voldoen aan verwachtingen van de vragende kant. Dat werkt in het dagelijks leven zo; niemand zal een supermarkt binnenstappen en vervolgens aan de manager vragen om het winkelwagentje te vullen. Toch is het bij “ICT-projecten” gangbaar. Bij SPEER lag de “regie” (wat hier ook mee werd bedoeld) bij een externe, commerciële leverancier en werd de Defensie-CIO gezien als opdrachtgever. Zie hier de oorzaak van het probleem van SPEER in een notendop.

Met het BIT heeft de Commissie Elias dit mechanisme versterkt. Er werden ICT-ers geworven om (met een focus op ICT) de “ICT-projecten” te toetsen. Door de plaatsing onder de CIO-rijk werd de verkeerde focus nog eens versterkt. De (cultuur van de) opdrachtnemer kreeg het nog meer voor het zeggen.

Organisatiecultuur van de overheid

De keuze voor het BIT en de positionering daarvan past echter wel in de heersende organisatiecultuur van de overheid. De overheid is georganiseerd als een Tayloristische machinebureaucratie. Vanuit het idee om zo efficiënt mogelijk te werken, is de overheid georganiseerd in gespecialiseerde silo’s. Zo is “beleid” en “uitvoering” meestal gescheiden en zijn diverse organisatiedelen op afstand geplaatst, bijvoorbeeld in ZBO’s.

Daarvoor betaalt overheid een hoge prijs; de flexibiliteit en de effectiviteit laten ernstig te wensen over wanneer een situatie afwijkt van de routine. Verandering verloopt uiterst moeizaam en mislukken van projecten ligt voor de hand.

Vanwege de gespecialiseerde silo’s hebben diverse organisaties grote afhankelijkheden met elkaar. Daardoor is besturing problematisch en zijn bestuurders moeilijk aan te spreken.

Toch boven verwachting

Toch heeft het BIT boven verwachting gepresteerd. Tegen de verwachting in heeft het bureau zich uitgelaten over de rechtvaardiging van bijvoorbeeld de Operatie BRP, waar kon worden verwacht dat de ICT-ers zich slechts zouden richten op technische haalbaarheid. Dat het BIT zich structureel laat en onvoldoende uitsprak over de rechtvaardiging van “ICT-projecten”, was dan weer wel een gevolg van hun focus.

De reden dat het BIT boven verwachting presteerde, lijkt vooral op het persoonlijke vlak te liggen. De inmiddels opgestapte CIO-Rijk leek een Zwarte Zwaan te zijn; hij keek verder dan zijn ICT-neus lang was. Ook de inmiddels afgetreden Bureauhoofd leek in deze zin een positieve rol te hebben gespeeld.

De cultuur wint

Diverse belangrijke personen zijn inmiddels verdwenen. Het BIT kreeg soms juichende kritieken maar ook was er erg veel weerstand. Binnen de cultuur en organisatiestructuren van de overheid wordt toezicht van buitenaf niet op prijs gesteld wanneer er sprake is van kritiek.

Zonder voldoende sterke, onafhankelijke persoonlijkheden zal het BIT volledig zinloos en/of opgeheven worden. Het heeft er op het moment van dit schrijven alle schijn van dat dit de toekomst wordt.

Geen BIT maar BOT

Wat ook de toekomst is van het BIT, er zal altijd sprake blijven van structurele problemen.

De overheid heeft problemen met alle soorten projecten; niet slechts met “ICT-projecten”. En zelfs daar zal een toezichthouder vanuit hun ICT-discipline niet veel toevoegen.

Uit bijvoorbeeld de mislukte Operatie BRP blijkt dat de echte problemen aan de kant van de opdrachtgever liggen. Weliswaar stond bij oBRP geen opdrachtnemer aan het roer maar een functionaris van de vragende kant. Maar door een volstrekt kortzichtige focus op tijd en budget valt deze opdrachtgever zeer veel te verwijten.

Juist aan de kant van de opdrachtgever hebben overheidsprojecten zeer veel te winnen.

Daarom pleit ik voor het afschaffen van het BIT en voor het oprichten van een onafhankelijk BOT: Bureau Opdrachtgever Toetsing.

Diverse links naar recente berichtgeving over het BIT:

Uw visie?

Wat denkt u? Heeft u een mening (of vraag), wilt u reageren? Heel graag!

Daarvoor heeft u hieronder de gelegenheid. Alvast bedankt!