Toeslagenaffaire; probleem of symptoom?

De toeslagenaffaire staat al jaren in de belangstelling door de inspanningen van Pieter Omtzigt (CDA) en Renske Leijten (SP). In de afgelopen weken verhoorde de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK) onder ede een aantal belangrijke spelers in deze zaak: een advocaat die namens de slachtoffers optreedt, een bestuurskundige, ambtenaren en (oud)bewindslieden. De vraag is of oorzaken worden onderkend of dat slechts symptomen worden benoemd.

Niet uniek

De toeslagenaffaire trok terecht veel aandacht. Vele burgers zijn in ernstige problemen gekomen door het optreden van vooral de Belastingdienst. Maar helaas zijn de gevolgen slechts in omvang en aandacht uniek. Op vele andere terreinen, of het nu door het optreden van de rijksoverheid of van een lokale overheid komt, worden burgers door de overheid als tegenstander behandeld wanneer de burger niet volledig binnen de rechtlijnige kaders blijkt te vallen. Wanneer de Toeslagenaffaire wordt behandeld als op zichzelf staand, zullen fundamentele oorzaken niet benoemd en mogelijk opgelost worden waardoor het systeem op andere vlakken slachtoffers zal blijven maken.

De oorzaak van de toeslagenaffaire kan niet worden gevonden bij de Belastingdienst, bij de mogelijk te ingewikkelde wetgeving of bij de betrokken politici en ambtenaren. Het fundamentele probleem is de organisatiecultuur van de overheid.

Machtsmonopolie

Om het optreden van overheden te begrijpen, moet worden beseft dat er sprake is van een machtsmonopolie. Wanneer een organisatie zich in deze positie bevindt, zal er een vanzelfsprekende neiging zijn om de eigen processen voorop te zetten en de afnemer van producten of diensten als vanzelfsprekende bijzaak te zien. Er is geen concurrentie; de klant zal dus niet naar een andere aanbieder (kunnen) overlopen. Het gedrag dat hieruit voortkomt, is niet uniek voor de overheid. Elke organisatie, commercieel of niet, zal neigen naar machtsmisbruik wanneer er sprake is van een monopolie of oligopolie.

Any customer can have a car painted any colour that he wants so long as it is black

Henry Ford

Een bekend voorbeeld was Henry Ford die vond dat zijn klant genoegen moesten nemen met het product dat hij aanbood. Zijn eigen interne efficiëntie stond voorop. Iedereen die te maken heeft met de overheid of willekeurig welke commerciële organisatie die grote macht heeft, zal dit gedrag herkennen.

De vraag is of de echte oorzaken van de Toeslagenaffaire door de Parlementaire ondervragingscommissie worden benoemd. De cultuur van de overheid en de manier van organiseren is cruciaal.

Er zijn middelen en mechanismes om tegen beslissingen van de overheid in te gaan, zoals de Nationale ombudsman en uiteindelijk de gang naar de rechter. In de praktijk blijken deze mechanismes tekort te schieten en moeilijk toegankelijk. Zelfs wanneer de gang naar de rechter in gang is gezet, blijkt de macht van de overheid in staat om de burger te frustreren en zelfs af te schrikken door stukken achter te houden of door eindeloos door te procederen. Het verhoor van mevrouw M.E. González Pérez gaf hiervan een weinig verheffend beeld.

Organisatiecultuur

Een organisatie die zich geen zorgen hoeft te maken over concurrentie, zal intern gericht handelen met een focus op standaardisatie en efficiëntie. Het al eerder aangehaalde voorbeeld van Henry Ford, bijgestaan door Frederick Taylor en zijn Scientific management is hierbij leerzaam.

De Tayloriaanse organisatie kenmerkt zich door starheid en wantrouwen. Over het wantrouwen van de burger is in de verhoren veel gezegd; de manier waarop is omgegaan met interne waarschuwingen en klokkenluiders is ook karakteristiek voor de organisatiecultuur van de Tayloriaanse machinebureaucratie.

Het kan niet vaak genoeg worden gesteld: de Belastingdienst en de Toeslagenaffaire zijn niet uniek. Wie kritisch kijkt, zal diverse symptomen van dezelfde oorzaak zien.

Als iedereen schuldig is, is niemand schuldig

Efficiëntie

Op zoek naar efficiëntie zal een typisch Tayloriaanse organisatie zoveel als mogelijk functioneel organiseren. Afdelingen worden ingericht naar specialisme. Het volledige proces en de kwaliteit van het eindproduct wordt daardoor als van minder belang gezien. Interne standaardisatie en efficiëntie hebben de nadruk.

Als gevolg hiervan is niemand meer eindverantwoordelijk voor het gehele proces en eindproduct. Afdelingsmanagers hebben er simpelweg geen zicht op en geen aandacht voor. Wanneer uiteindelijk iemand (zeer) hoog in de hiërarchie kan worden aangesproken, zijn veel details weg gefilterd en is er sprake van een enorm abstractieniveau.

Tijdens de verhoren werd vaak geantwoord dat er overlegd was, vergaderingen waren belegd, in gesprek was gegaan en een stortvloed aan memo’s (waarvan een groot gedeelte “in concept”) was geproduceerd. Maar de rode draad was dat er niet werd geantwoord over verantwoordelijkheden, besluiten nemen of opvolging.

Ook dit zijn directe en logische gevolgen van de vergadercultuur die kenmerkend is binnen een machinebureaucratie. Niemand is verantwoordelijk voor het geheel, niemand is bereid verantwoordelijkheid te nemen en iedereen tracht anderen deel te maken van een probleem en verantwoordelijkheden af te schuiven.

De overheid heeft hieraan complexiteit toegevoegd door het stelselmatig scheiden van beleid en uitvoering, vaak in de vorm van agentschappen en ZBO’s (Zelfstandige BestuursOrganen). Dit “op afstand plaatsen” zorgt niet bepaald voor meer duidelijkheid. De vaak aangehaalde onafhankelijkheid en zelfstandigheid zorgt voor gebrekkige aansturing en politieke spelletjes. Toegevoegde waarde is zeer discutabel.

De scheiding van beleid en uitvoering zorgt voor verdere problemen. De beleidskant kan met onuitvoerbare plannen komen waardoor de uitvoering vervolgens in de problemen komt en (grotendeels onterecht) ter verantwoording wordt geroepen.

Voor een deel kan dit worden ondervangen door krachtig opdrachtgeverschap en opdrachtnemerschap. Tijdens de verhoren werden hier enkele vragen over gesteld maar na abstracte, vage antwoorden werd helaas niet doorgevraagd. De conclusie kan dan eenvoudig worden getrokken dat er ook hier sprake is van onduidelijke verantwoordelijkheden en dat de verantwoordelijken elkaar niet aanspraken maar al polderend in een vergadercultuur om de hete brei heen draaiden.

Zo bezien is het niet vreemd dat tijdens de verhoren de ondervraagden zich vele zaken niet meer konden herinneren. Dat is niet gewenst of door de veelheid aan details zelfs niet mogelijk.

Binnen een machinebureaucratie zijn verantwoordelijkheden niet of nauwelijks duidelijk te beleggen maar zeer gemakkelijk te ontlopen. Een organisatie die zich primair richt of efficiëntie, zal effectiviteit ontberen.

Als iedereen verantwoordelijk is, is niemand verantwoordelijk

Parallellen met COVID-19

Overigens komen deze symptomen ook prominent in beeld bij de bestrijding van de Corona-crisis. Het is mij een doorn in het oog dat allerlei ministers en overheidsfunctionarissen over diverse delen van het beleid iets in de openbaarheid mogen roepen waarbij niemand echt de verantwoordelijkheid neemt. Zelfs de minister-president riep dat hij niet “de baas” is en dat ook niet wil zijn.

Ik heb ergens het idee dat ik hier vandaag naar de wereldkampioenschappen bestuurlijk onvermogen heb gekeken

Chris van Dam (CDA, voorzitter)

Bestuur

Tijdens één van de laatste verhoren, dat van Lodewijk Asscher, slaakte de voorzitter van de commissie een verzuchting over bestuurlijk onvermogen. Dat was, gezien de diverse verhoren van ambtenaren en (oud)bewindslieden een zeer begrijpelijke opmerking. Het beeld was dat de verschillende ambtelijke en politieke bestuurders de zaken bepaald niet onder controle hadden, niet (meer) wisten wie waarvoor verantwoordelijk was, meestal ergens “geen beeld bij hadden”, de “zaak niet scherp hadden” en overal weinig herinnering meer aan hadden.

In het voorgaande heb ik daar begrip voor getoond. Door de manier van organiseren en de cultuur is het niet meer dan logisch dat men zich allerlei dingen niet meer kon herinneren want bedolven onder de details, en dus door de bomen het bos niet kon zien. Ook is het begrijpelijk dat men zich binnen deze cultuur vele zaken niet meer wil herinneren. De cultuur binnen een machinebureaucratie maakt het mogelijk en dwingt zelfs af dat er een reflex is om naar een ander te wijzen en verantwoordelijkheid te ontlopen.

Dat begrip houdt echter op bij de gevolgen van het systeem. Een bestuurder, zoals dat in die wereld wordt genoemd, mag niet naar een systeem wijzen en heeft als taak om een suboptimaal systeem te verbeteren. In de verhoren zagen wij echter leidinggevende ambtenaren en (oud)bewindslieden die geen enkel vraagteken stelden bij de organisatiecultuur en het systeem. Tijdens de verhoren signaleerden zij een veelheid aan problemen maar stelden zich op als machteloze slachtoffers, volledig onderworpen aan de cultuur en systemen. Deze passiviteit is onaanvaardbaar voor hoogste echelon van een organisatie en deze bestuurders verklaarden zichzelf daarmee dan ook ongeschikt.

De verhoren leverden een beeld op van diverse bestuurders die zich lieten bedelven onder details in vergaderingen, overleggen en door memo’s en andere stukken. Een effectieve manager laat dat niet gebeuren. Delegatie en adequate escalatiemechanismes moeten ervoor zorgen dat iedereen weet wat er moet gebeuren en er geen belangrijke zaken worden gemist. De bestuurders die tijdens de verhoren aan het woord kwamen, toonden duidelijk hun onvermogen om dit te organiseren.

Overigens bleek tijdens de verhoren ook dat er geen escalatiemechanismes bestonden. Er werd vrijwel uitsluitend gesproken over periodieke rapportages en overleggen. Escalatie is per definitie niet gebonden aan periodes. Ook dit is een constatering die niet uniek is voor de overheid. Bij vrijwel elk probleem of elke crisis is eenvoudig te constateren dat men in periodieke rapportages denkt en niet in escaleren en handelen wanneer dat nodig is; daarmee een andere parallel met de Corona-crisis.

Het bestuurlijk onvermogen dat werd geconstateerd door de voorzitter van de commissie, is daarom terecht en moet gezien worden als een aanklacht tegen de politieke en ambtelijke bestuurders. Ook mag de Algemene Bestuursdienst (ABd) in deze discussie niet buiten schot blijven; deze dienst is onderdeel van het probleem en biedt geen oplossing.

 

Als alles belangrijk is, is niets belangrijk

Conclusie

De Toeslagenaffaire is een symptoom van een groter probleem. De overheid blinkt uit in versnipperend organiseren in specialistische competenties in een poging om zo efficiënt mogelijk te werken: op zoek naar een kleinere overheid. Het gevolg is een wirwar van onduidelijke verantwoordelijkheden waar ook de top niet meer is af te rekenen. Dat leidt door het vele herstelwerk en de controlerende overhead juist tot een grotere en duurdere overheid.

Er wordt vaak gesproken over de noodzaak van een cultuurverandering bij de Belastingdienst. Voor zover een cultuurverandering te realiseren is, is dit iets ingewikkelder dan EY in een obligaat advies stelt.

Management vs. Leiderschap

Het probleem zit dieper dan de Belastingdienst. De overheid zou eens moeten denken aan een sterk vereenvoudigde manier van organiseren met als eerste prioriteit het opheffen van de scheiding tussen beleid en uitvoering. Daarbij moet ook sterk gedacht worden aan een andere leiding. De topambtenaren en de manier waarop bewindslieden functioneren, te veel in detail, te weinig duidelijk verantwoordelijkheid nemen, is een zeer belangrijk onderdeel van het probleem.

Een trap veeg je van boven naar beneden schoon. Anders blijf je bezig.

Ook moet eens goed worden gekeken naar de rol van het Ministerie van Financiën. Door de dominantie van dit ministerie en van verschillende “strenge” ministers, is juist dit ministerie leidend in het efficiënt maar minder effectief en suboptimaal maken van de overheid en het opleggen van de heersende organisatiecultuur.

In die zin is het niet raar dat de problemen juist bij de Belastingdienst spelen en dat de commissie vaak vragen stelde over financiële verantwoording als mogelijk oorzaak van de problemen rondom de Toeslagenaffaire. Het is in dat licht ook niet vreemd dat tijdens de verhoren een aantal malen werd gesproken over Business Cases en dat die term, geheel in lijn met wat verwacht mag worden van een financiële afdeling, volkomen verkeerd werd gebruikt.

Over de auteur

Specialist in effective change.

Accredited MSP™ and PRINCE2® trainer.

comments powered by Disqus