Politie ICT-ontwikkeling en een vernietigend oordeel van het BIT

Het project Vernieuwend Registreren Winkeldiefstal (PVR-WD)

Binnen de kaders van de Nationale Politie is een IT-platform opgezet dat door de politie zelf is ontwikkeld. Gebruikmakend van dit platform werkt het door het BIT beoordeelde project aan een systeem dat de registratie van winkeldiefstallen moet beheren. Het BIT stelt dat het project te ambitieus, te risicovol en in diverse gevallen technisch onnodig is.

Om op het laatste punt direct in te gaan: het BIT ziet de noodzaak van een dergelijk systeem maar stelt dat voor een technische oplossing is gekozen die te complex is en daarom niet nodig voor het vraagstuk.

Hieronder treft u de link aan naar het BIT advies.

Standaardisatie en efficiëntie

Het BIT wijst op een aantal ernstige tekortkomingen. Allereerst lijkt men binnen het project de klassiek fout te maken van een “efficiënte” one-size-fits-all aanpak. Het BIT heeft kritiek op het gebruik van een platform dat complexe taken van de recherche zou moeten ondersteunen, terwijl  dat een overtrokken en daardoor ineffectieve werkwijze oplevert voor de problematiek van winkeldiefstallen.

Het project doet daarmee denken aan het SPEER-project van het ministerie van Defensie. Daar was het motto dat men door standaardisatie efficiënter zou worden. Het mondde voorspelbaar uit in ineffectiviteit.

Terecht beveelt het BIT aan om waar mogelijk te streven naar kleinere en onafhankelijkere systemen. Het BIT zit daarmee op een lijn met wat ik eerder ook over SPEER stelde (zie link).

Te optimistisch

Waar het BIT ingaat op de planning van kosten, tijd en opbrengsten, is de conclusie die men veel te positief is. Gezien eerdere ervaringen binnen hetzelfde programma is de planning volgens het BIT onhaalbaar en gezien ervaringen met eerder opgeleverde systemen zullen opbrengsten en besparingen tegenvallen, ook als gevolg van matige kwaliteit en daarmee gepaard gaande kosten van onderhoud.

Bij ICT-projecten, ook (vooral) bij de overheid, worden ervaringen vaak ongebruikt gelaten waardoor men dezelfde fouten blijft herhalen.

Zelf ontwikkelde technologie

Het BIT-rapport wordt pas echt schokkend wanneer de technologie besproken wordt. Een citaat: “De opzet en configuratie van het OPP-platform zijn uniek en maken gebruik van nieuwe, deels zelf ontwikkelde technologieën.”

Het BIT wijst op diverse risico’s die gepaard gaan met deze opzet: complexiteit, kennis en ondersteuning en foutgevoeligheid.

Het is bizar dat de politie hiervoor heeft gekozen. Ontwikkeling van nieuwe technologie is zinvol wanneer het de core business is van een organisatie of als academisch studieproject. Voor een organisatie als de politie is het onverantwoord, megalomaan en toont een ongekende zelfoverschatting van de betrokken ICT-ers.

Terecht pleit het BIT voor het terugdraaien van deze aanpak en voor het gebruik van “bewezen, marktconforme technologie”.

Verder wijst het BIT op een afwijkende manier van dataopslag. Dat zou de complexiteit verhogen zonder dat daar noodzaak voor is.

Het voorgaande doet denken aan een ander overheidsproject dat is mislukt: de Operatie Basisregistratie Personen (oBRP). Ook hier werd te ambitieus gewerkt aan zelfgebouwde technologie die uiteindelijk kostbaar moest worden vervangen: men sprak over een “Refactoring” of een skelettransplantatie.

Typisch ICT

Het BIT-advies leest bepaald niet gemakkelijk. Het leest als een stereotype ICT-rapportage; vol met moeilijke afkortingen en behoorlijk wat ICT-jargon. Dat geeft ook direct onbedoeld het manco aan van het project. Zoals zo vaak bij een ICT-project, lijkt het niet te gaan om het gebruik van ICT en de gebruikers maar om de techniek en de gadgets.

Afgezien van jargon en afkortingen, is de naam van het systeem al een indicatie. Men heeft het over “Registreren”. Maar het gaat de gebruiker niet om registreren; het gaat de gebruiker om wat met de geregistreerde gegevens kan worden gedaan. Woorden zijn vaak belangrijk en laten zien waar de focus ligt. De IT-specialisten vonden het blijkbaar primair belangrijk om mooie gegevensopslag te realiseren.

Het BIT gaat met deze technische focus mee. Dat is niet verwonderlijk is; het BIT bestaat tenslotte ook uit ICT-specialisten.

ICT-projecten verlopen altijd problematisch

In een analyse van een ander groot ICT-project van de overheid schreef ik: “ICT-projecten komen in de problemen omdat het ICT-projecten zijn”.

In een project dient de ontvangende kant te sturen. Maar wanneer het over ICT gaat, wordt een project vaak overgelaten aan de ICT-specialisten. Dit is een belangrijke oorzaak voor falen. Wanneer overgelaten aan de leverende, specialistische kant, wordt het middel gezien als doel en komt kwaliteit vanuit het perspectief van de gebruiker op het tweede plan.

De leverende kant, of het nu een commerciële partij is of een interne ICT-afdeling, heeft altijd een eigen focus en eigen belangen die ingaan tegen de belangen van de ontvangende kant en vaak ingaan tegen de Business Case van het project. Daarom is ook de bewering dat er “grote betrokkenheid is vanuit de operatie” een slecht teken. Niet de ICT moet de operatie erbij betrekken, de operatie (leidend) moet de ICT (volgend) erbij betrekken.

Een veelgehoord argument is dat er binnen de operatie onvoldoende kennis is van ICT. Dit is een schijnargument. De operatie weet alles van hun processen en taken. De ICT moet dit vertalen in techniek en kan waar nodig suggesties doen. Maar in een goed geleid project is het de operatie die beslist en de ICT die uitvoert.

Wanneer het advies van het BIT goed wordt gelezen, zou ook moeten opvallen dat de oorzaak van alle problemen voortkomen uit onvoldoende sturing. Zelfs de problemen rondom het technische platform zijn daarnaar te herleiden. Elke verstandige beslisser, ICT-kennis of niet, zou moeten beseffen dat dit op z’n minst vreemd is. Stel dat dit op een ander gebied zou worden voorgesteld. Er wordt voorgesteld om nieuwe politieauto’s aan te schaffen maar de politie wil de motoren zelf ontwerpen en bouwen. Dat voorstel zou toch onmiddellijk worden afgewezen? Waarom in een ICT-context niet?

Reactie minister Grapperhaus

In een brief aan de Tweede Kamer stelt minister Grapperhaus dat het BIT-advies nader onderzocht zal worden, uiteraard door tal van externe, commerciële partijen. Op slechts één punt is de minister expliciet: het zelf ontworpen technische platform OPP zal niet worden gestopt. De minister wijst erop dat het platform storingsvrij werkt en spreekt daarmee het BIT tegen.

Het voortijdig stopen van een project wordt helaas meestal gezien als falen, zeker wanneer er al meerdere jaren aan is gewerkt en al tientallen miljoenen zijn besteed. Men worstelt liever door dan verlies nemen, terwijl dat objectief de beste (en goedkoopste) optie is. Gezien de risico’s die het BIT terecht benoemt, kiest de minister voor de korte termijn en voor het “gooien van goed geld naar slecht geld”.

Het BIT-advies in perspectief

Volgens het BIT is OPP een product van het ‘Aanvalsprogramma ICT Politie’. Als onderdeel van de Nationale Politie werd dit programma ten tijde van Rutte-1 onder minister Opstelten gelanceerd.

Toen ik het plan voor dit programma direct na publicatie bekeek, was mijn reactie dat de faalkans groot was. Het belangrijkste probleem was dat er nauwelijks sprake was van bevorderen van broodnodig draagvlak. Het programma had een directief, opleggend karakter en de operatie, de dienders werden gezien als een bijzaak.

En passant maakte het plan melding van het gebruik van de methode Managing Succesfull Programmes (MSP). Als specialist op dit gebied kon ik concluderen dat dit niet het geval was. Met een focus op benefits (voordelen), Leiderschap en Stakeholder-engagement (het actief betrekken van belanghebbenden) dat kenmerkend is voor MSP had het ‘Aanvalsprogramma’ zeer weinig te maken.

Wanneer zo weinig professioneel wordt omgegaan met aansturing van een belangrijk programma en wanneer men de basistools, in dit geval een methode voor programmamanagement, niet toepast of zelfs niet lijkt te begrijpen, valt er voor het programma weinig goeds te verwachten.

Een procedurele aanpak, zonder al te veel aandacht voor belanghebbenden is helaas kenmerkend voor de overheid. De Raad voor het openbaar bestuur (ROB) besteedde hier in 2015 aandacht aan middels het lezenswaardige rapport “Sturen én verbinden”.

De houding waarop de ROB kritiek had, treft men ook op ambtelijk niveau aan. In de actualiteit kan men denken aan de Toeslagenaffaire van de Belastingdienst. Maar ook in eerdere projecten, zoals OBRP, was sprake van een directieve, technische, niet op belanghebbenden en hun draagvlak gerichte aanpak.

Een uitvloeisel van deze aanpak treft men ook aan bij het programma/project waar het BIT over heeft geadviseerd. Een project met een focus op standaardisatie, efficiëntie en (vooral) techniek zal de gebruiker en de langere termijn niet op de eerste plaats stellen.

Uiteindelijk is dit de belangrijkste reden waarom ICT-projecten zo vaak falen. ICT wordt gezien als doel, terwijl het een middel is; ICT voor en door ICT-ers. Belanghebbenden moeten worden overtuigd, desnoods met dwang, terwijl er naar ze geluisterd zou moeten worden om succesvol te kunnen zijn. Veranderingen (in de vorm van projecten of programma’s) monden daarom voorspelbaar kostbaar uit in onnodige bureaucratie en/of in kwalitatief onvoldoende ICT.

Voldoende maar niet genoeg

Het advies van het BIT os binnen de beperkingen een prima product. Maar er zijn toch de nodige kanttekeningen te plaatsen. Het BIT is verkeerd gepositioneerd en heeft de verkeerde focus. De prestaties van het BIT zijn daarom te omschrijven als voldoende maar niet genoeg.

Het is bizar dat de problemen gesignaleerd door het BIT niet al veel eerder zijn gesignaleerd door de politie zelf. Is hier nu echt een externe toezichthouder voor nodig? Het BIT is helaas niet veel meer dan symptoombestrijding in een omgeving waar er een schrijnend gebrek is aan leiderschap en goed opdrachtgeverschap.

Door de manier waarop het BIT is ingericht, zullen adviezen ook altijd (te) laat worden uitgebracht. Ook dit advies komt vele jaren en vele miljoenen Euro’s te laat.

Verder is het BIT gericht op ICT, terwijl de echte problemen cultureel en organisatorisch van aard zijn en te maken hebben met een gebrek aan leiderschap en opdrachtgeverschap. Het BIT zal daarom altijd wijzen op symptomen en de oorzaken niet of onvoldoende signaleren.

Zoals ik in een eerdere analyse van het BIT duidelijk maakte, functioneert het BIT binnen deze beperkingen boven verwachting. Maar dit is ondanks de structuur en dankzij de kwaliteit van de betrokken personen.