DigiInhuur; een overheid die niet leert

Het advies van het BIT

Het besluit van minister Van Nieuwenhuizen volgde op een advies van het Bureau ICT Toetsing (BIT). Dit advies werd op 10 oktober 2018 uitgebracht na onderzoek dat gedaan werd in mei en juni 2018. Deze tijdlijn roept vragen op. Waarom duurde het meer dan drie maanden om na het onderzoek met een advies te komen? Waarom duurde het vervolgens tien maanden om tot het besluit te komen om de overeenkomst met de leverancier te ontbinden? De brieven van de minister geven daarover enig uitsluitsel maar de tijdlijn blijft vragen oproepen.

Het BIT-advies legt verder uit dat het project DigiInhuur is gestart in 2014. De aanbesteding van de software is in 2017 uitgevoerd. Wat is er tussen 2014 en 2017 gebeurd? Ook deze tijdlijn roept vragen op, zeker in relatie tot de problemen die het BIT in het advies signaleerde. Veel van de problemen, zeker in relatie tot de organisatie van het project (programma?), hadden in deze drie jaar voorkomen kunnen (moeten) worden.

Het advies is volgens het BIT uitgevoerd op verzoek van de minister van IenW. De opdrachtgever voor dit project is echter de hoofddirecteur Financiën, Management en Control van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW). Deze twee feiten roepen vragen op over de rollen en verantwoordelijkheden. Was er sprake van een projectorganisatie of programmaorganisatie? Als daar sprake van was, waren de rollen en verantwoordelijkheden wel duidelijk. In een goed georganiseerd project of programma verwacht je niet dat personen met een lijnfunctie, in dit geval de minister en een hoofddirecteur, zo direct en operationeel betrokken zijn bij een project. Deze vraag wordt mede gevoed door mijn eerdere analyse van het gefaalde oBRP-project (zie link). Ook daar was geen sprake van een projectorganisatie en werd het project direct vanuit de lijn aangestuurd. Ook daar was dit verschijnsel de belangrijkste reden voor falen.

Best Practice theorie

In de analyse van de door het BIT beschreven problemen en adviezen gebruik ik de Best Practices PRINCE2 en MSP (Managing Successful Programmes). De problemen zijn vooral organisatorisch van aard en juist deze modellen leggen daar sterke nadruk op. Verder heeft de overheid veel geïnvesteerd in opleidingen en zou met deze Best Practices bekend moeten zijn.

Drie problemen

Het BIT-advies signaleert drie problemen:

1. De leverancier brengt het project in gevaar
2. Geen duidelijkheid over verdeling projectkosten, beheer en rollen
3. Een aanpak voor invoering ontbreekt

De leverancier brengt het project in gevaar

De leverancier Deloitte kan volgens het BIT een aantal belangrijke eisen niet invullen. Dit probleem roept vragen op over de aanbesteding en het contract. Het aanbesteden en contracteren van een standaardproduct vereist andere structuren dan wanneer het gaat om een product waarvan de eisen en wensen zich in de tijd ontwikkelen. Bij maatwerk is het vrijwel onmogelijk om harde eisen voor tijd en geld te stellen. Wanneer dit toch gebeurt, zal de kwaliteit ernstig te wensen overlaten en zullen tijdens het project problemen optreden. Het oBRP-project laat zien wat er gebeurt als de mythe van “op tijd/binnen budget” in een maatwerkproject wordt toegepast. Uiteraard is informatie over aanbesteding en contract niet beschikbaar.

Wanneer sprake is van maatwerk en dus vrijwel ook altijd van veranderende inzichten van de klant (de Senior Gebruiker rol is eindverantwoordelijk voor te bereiken opbrengsten en daarmee voor de definitie van de te verwachten producten en hun kwaliteit), is het belangrijk dat de klant en de leverancier tijdens het project kunnen besluiten om plannen aan te passen (volg de link voor uitleg). Het is vanwege onzekerheden en daarop te nemen acties dat in de PRINCE2 methode zowel de klant als de leverancier vertegenwoordigd worden in een stuurgroep. De voorzitter van de stuurgroep, de (gedelegeerd) opdrachtgever heeft daarvoor uiteraard een duidelijk mandaat met duidelijke grenzen nodig.

De vraag is of hierin is voorzien in het contract met Deloitte.

Als reden voor het niet kunnen voldoen aan belangrijke eisen, stelt het BIT dat Deloitte afhankelijk is “van de ontwikkelafdeling van SAP Fieldglass in de Verenigde Staten”. SAP Fieldglass is de onderaannemer van Deloitte.

Dit is een reden tot grote zorg. Binnen het hier gebruikte concept van een Stuurgroep is de Senior Leverancier o.a. eindverantwoordelijk voor het leveren van specialistische mensen, middelen en kennis. Dat de leverancier daarbij van een onderaannemer gebruik maakt, zou voor de klant irrelevant moeten zijn. In het kader van DigiInhuur is het een verklaring maar geen excuus.

Het is echter zorgelijk dat Deloitte afhankelijk is van een afdeling van een onderaannemer. Dat betekent dat de onderaannemer geen deel uitmaakt van - en geen inzet exclusief committeert aan het project en dat Deloitte zich dus niet (voldoende) kon committeren aan de plannen die zij als onderdeel van de stuurgroep hadden moeten goedkeuren. Minimaal had het gebrek aan committerend vermogen van Deloitte al in het begin van het project als risico hadden moeten worden behandeld, inclusief mitigerende maatregelen.

In PRINCE2 termen zijn de producten van de onderaannemer in deze constructie (afdeling) “externe producten”; producten waarover het project geen beheersing heeft en die dus per definitie risico’s zijn.

Het BIT-advies vermeldt dat de missende functionaliteit zal leiden tot vertragingsschade. Deloitte geeft in reactie hierop aan dat de ontbrekende “functionaliteit veelal door middel van workarounds buiten SAP Fieldglass gerealiseerd zal worden”. Deze uitspraak duidt erop dat Deloitte inderdaad geen of onvoldoende beheersing kan uitoefenen over hun onderaannemer. Verder is het maar zeer de vraag of de zogenaamde workarounds voldoen aan de vereiste kwaliteit. Meestal is het zeer behelpen. Dat wordt ook in het BIT-advies onderkend: “maar als de ontbrekende functionaliteit niet wordt gerealiseerd, moet de invoering later weer worden teruggedraaid”.

Geen duidelijkheid over verdeling projectkosten, beheer en rollen

In elk project is het essentieel dat rollen en verantwoordelijkheden duidelijk en expliciet zijn geregeld. Wanneer niet of onvoldoende gedefinieerd leidt dit tot onduidelijkheden en discussies op andere gebieden, zoals in dit geval verdeling projectkosten en beheer. In dit kader heeft het BIT-advies oorzaak en gevolg verward; er is geen duidelijkheid over rollen resulterend in andere onduidelijkheden.

Het is in een gezond project ondenkbaar dat er jaren na de start onduidelijkheid is over de rollen en verantwoordelijkheden. Het BIT-advies noemt dit probleem als tweede maar dit probleem is verreweg het meest urgent en heeft de grootste consequenties.

De overheid is helaas op een manier georganiseerd die ervoor zorgt dat projecten vrijwel altijd problematisch verlopen, vooral door onduidelijke rollen en verantwoordelijkheden. In dit opzicht onderscheidt DigiInhuur zich niet of nauwelijks van een veel groter project als oBRP. In mijn tweede artikel over oBRP beschreef ik op welke wijze de overheid het zichzelf moeilijk maakt door de manier van organiseren (volg link).

Door de taakgerichte manier van organiseren is het voor veel overheidsinitiatieven kenmerkend dat er grote hoeveelheden min of meer onafhankelijke organisatieonderdelen bij betrokken moeten worden. Dat is ook zo in het geval van DigiInhuur. Dat leidt er al snel toe dat het hierboven beschreven model van PRINCE2 niet langer werkt. Er is geen sprake meer van een ‘enkelvoudige’ Business Case; elk van de betrokken organisaties heeft eigen belangen waarbij conflicterende belangen geen uitzondering zijn. Daarom kan er ook geen sprake zijn van een (gedelegeerd) Opdrachtgever zoals hierboven werd beschreven. Ook zou de stuurgroep onwerkbaar groot worden door het aantal Senior Gebruikers en Senior Leveranciers.

Als alternatief gebruik ik de aanpak zoals beschreven in MSP (Managing Successful Programmes, zie link voor een korte beschrijving). Maar of het nu een project betreft of een programma, in beide gevallen wordt begonnen met het definiëren van de eindverantwoordelijkheid.

In de PRINCE2 aanpak wordt als eerste stap de (gedelegeerd) Opdrachtgever benoemd door het mandaat van het bedrijfsmanagement.

Wanneer er sprake is van een programma (MSP), mandateert het bedrijfsmanagement, indien van toepassing van verschillende deelnemende organisaties, een Sponsoring Group. Dit is vergelijkbaar met de ‘Leading Coalition’ van het model van John Kotter. De Sponsoring Group stelt vervolgens een van hun leden aan als eindverantwoordelijk voor het programma: de Senior Responsible Owner (SRO). Onder de SRO worden vervolgens de Programma Manager en de Business Change Managers (BCM) aangesteld. De Programma Manager zorgt voor de dagelijkse beheersing van het programma en voor het definiëren, starten en volgen van de onderliggende projecten. De BCM is eindverantwoordelijk voor de realisatie van de voordelen en daarmee voor de invoering van de nieuwe werkwijze. Invoering wordt dus onder verantwoordelijkheid van het (hogere) managent van een organisatie zelf verzorgd en niet – zoal zo vaak met weinig succes gebeurt – door een buitenstaander (een consultant, een ICT-er).

Het is van belang te realiseren dat een (interne) leverancier op deze niveaus niet wordt betrokken; of hooguit als adviseur. Aangezien de nadruk ligt op doelen en vooral op voordelen (en dus niet op middelen) bestaat er in dit kader niet zoiets als een ICT-programma. Dat geldt overigens net zo goed voor de PRINCE2 visie: er bestaat geen ICT-project, hooguit een project met een ICT-component.

Het BIT-advies spreekt van drie afnemers. Dat geeft, zeker in de cultuur van de overheid, een grote complexiteit vanwege allerlei deelbelangen. Maar of dat nog niet genoeg is, wordt even later gemeld dat deze drie afnemers op hun beurt weer zeventien afnemende onderdelen van ministeries bedienen. Dat zorgt achter de schermen uiteraard ook weer voor veel discussie en 'Chinese Whispers': het verminken van een boodschap door verkeerd vertalen en interpreteren door tussenpersonen. Daardoor nemen problemen en risico’s toe. Bovendien moet de vraag worden gesteld in hoeverre een leverancier (de drie hoofdafnemers) vanuit het eigen belang hun zeventien afnemers goed zullen vertegenwoordigen tijdens dit programma.

Tussen de betrokken partijen zou er een voortdurende discussie zijn over de projectkosten. Dit is een logisch gevolg van het gebrek aan duidelijke rollen en verantwoordelijkheden. Het duidt op een gebrek aan urgentie bij de deelnemende partijen. De vraag is of er wel voldoende draagvlak voor dit programma is. Is het geheel afgezien van de problemen met de leverancier (nog) wel levensvatbaar? Gezien de reeds verstreken tijd, vanaf 2014, kunnen daar grote vraagtekens bij worden gezet.

En dan is er nog het punt van het beheer. Ook dit punt had in een ordentelijk programma/programma al gereld moeten zijn door het hoogste niveau, zeker gezien de tijd die al verstreken was.. Een tip is om in het ontwikkelproject een Senior Gebruiker rol te laten invullen door degene die eindverantwoordelijk wordt voor de beheerstaken. Daarmee kunnen kwaliteit van de te beheren producten vanuit dat standpunt worden gedefinieerd en zal er gedurende de ontwikkeling meer duidelijkheid ontstaan over de (financiële) gevolgen voor het beheer.

Overigens wordt ook deze situatie weer gecompliceerd door een andere partij erbij te betrekken. Het BIT-advies spreekt van de “tweedelijnsbeheerder” DCI, een commerciële partij (?) die afnemersverklaringen eist (eiste?) voor zij aan het werk gaan (gingen?).

Een aanpak voor invoering ontbreekt

Hierover kunnen wij kort zijn. Ook dit had in vroegtijdig geregeld moeten worden. Hoe kun je plannen zonder dat de aanpak gedefinieerd is? Voor het overige is ook dit punt terug te herleiden tot de problemen met rollen en verantwoordelijkheden.

Afsluitend

Met slechts het BIT-advies beschikbaar, is het niet duidelijk wat de huidige stand van zaken is. Vanwege de complexiteit veroorzaakt door de hoeveelheid deelnemers doet DigiInhuur denken aan een miniversie van de mislukte oBRP. Aansturing, organisatie en gebrek aan adequaat opdrachtgeverschap zijn vergelijkbaar.

De adviezen van het BIT lijken mij dan ook niet voldoen. Het probleem van Deloitte is inmiddels aangepakt maar dat is het minste van de problemen. Zoals ik meestal constateer bij overheidsprojecten, is het opdrachtgeverschap verreweg het grootste probleem. Dat laat het BIT onbesproken, wat vanuit hun perspectief begrijpelijk, zelfs logisch is. De overheid zou hier meer aandacht aan moeten besteden (zie link).

Is het project DigiInhuur te redden? Is het voort te zetten? Is er nog draagvlak? Op basis van deze analyse betwijfel ik het.

Links naar achtergrondinformatie